O INSTITUTO CEPTA compilou os principais aspectos do Relatório Final Sintético dos Trabalhos da CPI “do APAGÃO AÉREO” (Criada por meio do Requerimento no 401/2007-SF).

Segundo o relatório final divulgado no dia 23/10/2007...

O embrião da crise está:

• na criação de um Ministério da Defesa institucionalmente fraco;
• na retirada do controle e fiscalização da aviação civil da Aeronáutica desacompanhada da formatação de um sistema de coordenação eficiente;
• na criação da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC);
• na corrupção na Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária (INFRAERO);
• na falta de investimentos no setor; e
• na falta de valorização dos profissionais envolvidos na segurança de vôo.

As três linhas básicas de investigação foram:

1. as causas do acidente com o vôo 1907 da Gol;
2. os problemas do sistema de tráfego aéreo brasileiro; e
3. os ilícitos administrativos e penais praticados na INFRAERO.

Além dos depoimentos, a CPI recebeu documentação, inclusive relativas a sigilos bancário, fiscal e telefônico dos investigados, conjunto probatório embasador deste Relatório.

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CRIAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ANAC

A TRAGÉDIA COM O VÔO 3054 DA TAM

ACIDENTE AÉREO ENTRE O BOEING DA GOL E O JATO EMBRAER LEGACY DA EXCELAIR

IRREGULARIDADES NA INFRAERO APURADAS PELA CPI

• No Brasil, as agências reguladoras foram criadas no ano de 1997 com a missão de controlar setores essenciais da economia, como comunicação, transporte e energia, que estavam sendo privatizados (...). O resultado é que, apesar de ter sido inspirada no modelo anglo-saxão de regulação mercadológica, a ANAC tem apresentado uma atuação irregular, mais voltada para a proteção das empresas que para dos consumidores.
• Segundo o preocupante estudo sobre a capacidade da infra-estrutura aeroportuária brasileira, da própria ANAC, entre os 28 principais aeroportos do País, quatro já se encontravam saturados em 2005 (Congonhas, Brasília, Vitória e Porto Seguro) (...).  O caso mais grave de saturação é o aeroporto de Congonhas, onde aconteceu, em julho, o maior acidente aéreo da história do País.  Chamou a atenção desta CPI o fato de o Presidente da ANAC, Milton Sérgio Silveira Zuanazzi, não fazer qualquer relação, em ofício encaminhado, entre o excesso e concentração de rotas aéreas e a segurança de vôo, e afirmar em depoimento nesta CPI que a solução só poderia vir no longo prazo.  Ora, se a ANAC reconhece que havia um congestionamento em determinados aeroportos e o Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA) mostrava-se incapaz de controlar satisfatoriamente os vôos, fazia-se necessário reavaliar os Horários de Transporte (HOTRANs) já autorizados, a fim de torná-los compatíveis com a real capacidade do sistema. Nada foi feito. Isso só começou a acontecer depois de uma tragédia: a morte de 199 pessoas no acidente de 17/07/07.

Irregularidades

• O vôo JJ 3054 era uma linha aérea de passageiros que ligava as cidades de Porto Alegre e São Paulo. No dia 17 de julho de 2007, operado pela aeronave Airbus A320, prefixo PR-MBK, da TAM, durante procedimento de aterrissagem, não conseguiu parar e chocou-se contra um prédio da empresa TAM Express, situado nas proximidades da cabeceira da pista do Aeroporto de Congonhas, na avenida Washington Luís.
• A bordo do avião estavam 187 pessoas: 181 passageiros, 19 dos quais eram funcionários da TAM, além dos seis tripulantes. Todas morreram no momento da colisão, e, incluindo as pessoas que estavam no prédio da TAM Express, o número total de vítimas fatais do acidente foi 199.

Resultado das Investigações

Até o momento, não é possível concluir definitivamente se esse novo acidente se insere no contexto da crise aérea nacional ou se é um evento isolado. Muitas são as hipóteses, poucas as respostas. O Centro Nacional de Investigação e Prevenção de Acidentes Aéreos (CENIPA) e as polícias federal e civil de São Paulo ainda investigam o fato. Esta CPI analisou os inquéritos policiais em andamento, ricos em depoimentos de aeroviários, aeronautas e controladores de vôo, que ainda não fornecem dados conclusivos. O CENIPA prevê que a investigação técnica dure aproximadamente 10 meses.

Diversas hipóteses foram apontadas por autoridades e especialistas ouvidos nesta CPI para as causas do acidente, destacando-se:

As especulações

Diante dos depoimentos colhidos e da documentação analisada, não é possível, ainda, concluir: a) se o estado da pista do aeroporto foi causa determinante do acidente; b) se houve erro humano, falha de software ou problema na caixa de manetes – as três hipóteses mais prováveis após a análise dos dados fornecidos pela caixa-preta.

Em 29.09.2006, às 14h50min (horário de Brasília), ou 17:50 (no horário internacional para aviação, denominado horário UTC),  a aeronave modelo Embraer Legacy prefixo N600XL, de propriedade da empresa americana ExcelAire Services Incorporation, decolou do Aeroporto de São José dos Campos/SP com destino ao Aeroporto Eduardo Gomes, em Manaus/AM.

No mesmo dia, por volta das 16h33min – horário de Brasília ou 19h33min no horário UTC – a aeronave modelo Boeing  737-800, prefixo PR-GTD, da empresa brasileira Gol Linhas Aéreas, decolou do Aeroporto Eduardo Gomes, em Manaus/AM, com destino ao Aeroporto Internacional de Brasília/DF.

A aeronave Legacy N600XL, pilotada pelos americanos Jan Paladino e Joseph Lepore conseguiu manter-se no ar, e pousou, cerca de 20 minutos depois, na Base Aérea da Aeronáutica na Serra do Cachimbo, no Estado do Pará.

Após o trágico acidente, considerado o maior da história da aviação brasileira, desencadeou-se um cenário de problemas no controle do espaço aéreo, com panes em equipamentos e sistemas de radar, manifestações promovidas por controladores do tráfego aéreo e turbulências nos aeroportos, tendo como conseqüências atrasos e cancelamentos de vôos.

A LEGISLAÇÃO APLICÁVEL AO CONTROLE DO ESPAÇO AÉREO

O controle do espaço aéreo brasileiro é atribuição exclusiva da Aeronáutica,  conforme previsto no artigo 18 da Lei Complementar nº 97/1999, modificada pela Lei Complementar nº 117/2004, que dispõe:

Art. 18. Cabe à Aeronáutica, como atribuições subsidiárias particulares:

II – prover a segurança da navegação aérea;(...)
Parágrafo único. Pela especificidade dessas atribuições, é da competência do Comandante da Aeronáutica o trato dos assuntos dispostos neste artigo, ficando designado como “Autoridade Aeronáutica” para esse fim.(...)

As regras do ar e serviços de tráfego aéreo constam da Instrução do Comando da Aeronáutica 100-12 (ICA 100-12), aprovada pela Portaria DECEA nº 42/SDOP de 03.12.2005, em vigor a partir de fevereiro de 2006.

AS CONCLUSÕES DA POLÍCIA FEDERAL E A ANÁLISE DOS ELEMENTOS COLHIDOS PELA CPI

O relatório do IPL nº 670/2006 analisa o acidente sob quatro aspectos:

1. o plano de vôo, sua dinâmica no caso analisado e regras do ar aplicáveis;
2. os equipamentos aeronáuticos transponder e TCAS, seu funcionamento e operação pelos investigados e regras do ar aplicáveis;
3. as comunicações aeronáuticas e regras aplicáveis;
4. A prestação do serviço de controle do espaço aéreo no caso em concreto e as regras do ar aplicáveis.

1) O Plano de Vôo

Em relação ao plano de vôo, constam as seguintes conclusões no IPL (páginas 12 e seguintes do relatório):

4. O plano de vôo descrito nas fls. 60 dos autos, traduzido e explicado nas fls. 13ss do laudo pericial e na informação de fls. 747ss dos autos, a decolagem da aeronave Legacy do Aeroporto de São José dos Campos seria feita às 17h30min (horário UTC). A aeronave deveria subir gradualmente até atingir o nível de vôo 370, correspondente a 37.000 pés, aproximadamente 11.277 metros.Seguiria a aeronave no sentido da cidade de Poços de Caldas/MG, onde está localizado um ponto de auxílio da navegação aérea designado como PCL. Neste ponto a aeronave ingressaria em uma aerovia existente no espaço aéreo brasileiro, denominada UW2, cujo sentido de deslocamento é único e apontado para Brasília, ou seja, para outro auxílio à navegação aérea, designado BRS (quanto ao conceito de aerovia, solicito consulta ás fls. 750ss dos autos).

(...)
6. Ao atingir Brasília, a aeronave passaria a voar em outra aerovia destinada a Manaus e designada como UZ6, essa com duplo sentido de deslocamento. Nessa aerovia o plano de vôo previa sua descida para o nível de vôo 360 até atingir o ponto de notificação compulsória denominado TERES, existente na UZ6. Atingido este ponto, a aeronave ascenderia para o nível 380 até chegar ao Aeroporto Eduardo Gomes, em Manaus, cuja sigla é SBEG.

7. Conforme bem explicado na informação de fls. 751ss, a aerovia UZ6 possui duplo sentido, ou seja, aeronaves nela voam em sentidos contrários, como se fosse uma espécie de mão dupla. Faz-se necessário, então, a aplicação de regras para o chamado vôo RVSM (reduced vertical separation minimum – separação mínima vertical reduzida), em que é estabelecida a distância vertical de 1000 pés entre as aeronaves. Para as aeronaves que vêm do norte do país, “descendo” pela UZ6, os níveis utilizados são os ímpares – de FL290 a FL410; para aquelas que vêm do sul do país, “subindo” pela UZ6, os níveis utilizados são os pares – de FL300 a FL400.

8. As cartas náuticas juntadas nas fls. 761/762 trazem em si estas informações, sendo documentos de consulta rotineira dos aeronautas.

9. O plano de vôo apresentado, portanto, estava de acordo com as normas acima descritas.

10.O plano de vôo foi elaborado a pedido da EMBRAER pela empresa Universal Weather, e submetido eletronicamente pela Embraer ao centro de controle de tráfego.

11. Conforme apurado nas investigações, o plano de vôo, contudo, não foi seguido, tendo a aeronave Legacy seguido todo o tempo, em piloto automático, a 37.000 pés.

12. As regras do ar e serviços de tráfego aéreo constam da Instrução do Comando da Aeronáutica 100-12 ( ICA 100-12), aprovada pela Portaria DECEA  n º 42/SDOP, de 03.11.2005, em vigor a partir de fevereiro de 2006. As regras deste diploma normativo se aplicam a todas as aeronaves que utilizem o espaço aéreo sob jurisdição do Brasil (item 1.2 ICA 100-12).

13. Aplicam-se ao caso ora investigado as seguintes regras:
a) Conforme o item 3.4.1. da ICA 100-12, o piloto é o responsável para que a operação se realize de acordo com as regras do ar, somente podendo delas se desviar quando absolutamente necessário ao atendimento de exigências de segurança.
b) Conforme o item 3.4.2.1, o piloto, antes de iniciar o vôo, deve ter todas as informações necessárias ao planejamento de vôo, estabelecendo o item 3.4.2.2 as informações básicas necessárias.
c) Conforme o item 4.3.3, todas as mudanças introduzidas em um plano de vôo devem ser comunicadas de imediato ao órgão ATS (órgão de controle de espaço aéreo) correspondente.
d) Conforme o item 4.6.2, toda aeronave deverá ater-se ao plano vôo em vigor. Qualquer modificação no plano de vôo deverá ser previamente solicitada ao órgão de controle do espaço aéreo e só pode ser realizada após o órgão de controle do espaço aéreo emitir nova autorização.
(...)

15. Ressaltaremos as comunicações relevantes estabelecidas entre São José dos Campos (GNDC/TWR/APP/SJ) e o piloto da aeronave Legacy N600XL.
Transmissão do nível de vôo e cotejamento pelo piloto:

              Obs. CEPTA: Eduardo Gomes = Aeroporto Internacional de Manaus Eduardo Gomes.

Percebe-se que não houve a transmissão completa do plano de vôo por parte do órgão ATC; não houve, por sua vez, qualquer contestação por parte do piloto acerca do limite daquela autorização.
Conforme previsto no plano de vôo, logo após este último contato, às 18:55:28, a altitude planejada deveria ser de 36.000 pés (nível 360).
Claro está, conforme consta nas fls. 20 e 21 do laudo pericial, que a aeronave não alterou sua altitude ao passar por Brasília.
Conforme previsto no plano de vôo, às 19h33min, aproximadamente, ao passar por TERES, a aeronave deveria subir a 38.000 pés (nível 380).

16. Em que pese a constatação de falhas do controle do espaço aéreo, que devem ser objeto de investigação pela Aeronáutica, em procedimento de competência da Justiça Militar, conforme explicaremos mais à frente, não houve, por parte dos pilotos, a conduta de seguir seu plano de vôo ou, caso supusessem ter sido o mesmo alterado pelo órgão ATC, questionar, de forma clara, se a partir daqueles momentos deveria seguir o plano ou manter a altitude de 37.000 pés.

17. Existem dois tipos de serviço radar: serviço de vigilância radar e serviço de vetoração radar. O primeiro é disciplinado no item 14.11 da ICA 100-12; o segundo, no item 14.12 da norma.
18. Nota-se que, às 18:51:14, no diálogo acima transcrito, o controlador define que a aeronave está sob vigilância radar, e não sob vetoração radar.

19. Aduz o item 14.11.4 que durante a prestação de serviço de vigilância radar, a responsabilidade de navegação é do piloto em comando da aeronave. 

20. A vetoração radar,ao contrário, transfere ao controlador de vôo a responsabilidade pela navegação da aeronave, devendo transmitir para a mesma as alterações de proa e mudança de nível necessárias (item 14.12.1).

21. Não há nos diálogos travados qualquer menção ao início de prestação de serviço de vetoração radar, razão pela qual a responsabilidade pela navegação da aeronave era do piloto.
22. Até mesmo em caso de vetoração radar, conforme dita o item 14.12.3 da ICA 100-12, “o piloto em comando deverá confirmar e, se necessário, solicitar instruções complementares, sempre que uma proa ou altitude autorizada for julgada incorreta ou inadequada para a segurança da aeronave”.

23. Concluímos, portanto, que houve culpa dos pilotos na manutenção indevida da aeronave na altitude de 37.000 pés. O serviço prestado pelo órgão ATC era o de vigilância radar, que não exime o piloto da responsabilidade pela navegação da aeronave. Os pilotos deixaram de questionar a autorização recebida, tendo sido negligentes em supor, como alegam os advogados dos mesmos, que receberam autorização para voar a 37.000 pés, contrariando o plano de vôo previsto e a carta de navegação, que prevê níveis de altitude pares para quem voa no rumo magnético de 180º a 359º (conforme descrito nas fls. 751 do inquérito), sem em momento algum questionar uma altitude incorreta e inadequada para a navegação naquela aerovia.

Nota-se a atribuição, pelo delegado de Polícia Federal, de culpa concorrente entre os pilotos americanos e os controladores do Cindacta I em Brasília. Os pilotos, por não estudarem com a devida atenção o plano de vôo e a rota  propostos para a viagem e por não questionarem uma autorização de plano de vôo flagrantemente incompleta e capaz de induzir a erro, e que ia de encontro ao previsto na carta aeronáutica. Aponta ainda o relatório a culpa do controlador do espaço aéreo que autorizou um plano incompleto, sem obediência às normas aplicáveis, deixando de fazer constar o limite da autorização concedida, gerando o falso entendimento de que o plano autorizado previa a ida, até Manaus, na altitude de 37.000 pés; altitude esta, ressalte-se, já autorizada para o Boeing da Gol, que viria em sentido contrário; altitude esta, enfim, que contrariava a carta de rota, eis que colocou o Legacy na contramão de direção em relação à aeronave da Gol. No relatório, afirma o delegado, que o plano de vôo da aeronave Boeing estava conforme às regras do ar.

Depoimento do Coronel-Aviador Eduardo Raulino - Chefe do Cindacta I

O Coronel-Aviador Eduardo dos Santos Raulino, Chefe do Cindacta I, ao responder às indagações deste Relator, na condição de piloto experiente, afirmou que, em seu entendimento, o plano de vôo transmitido ao Legacy pelo centro de controle teria, de fato, autorizado a aeronave a seguir direto a Manaus a 37.000 pés. Extrai-se de sua fala, contudo, que todo piloto deveria saber da situação de contra-mão do nível ímpar a partir de Brasília até Manaus, e que, se fosse o Coronel Raulino o piloto, solicitaria não só uma confirmação da autorização, mas principalmente os limites da autorização.

É o que se extrai dos seguintes trechos de seu depoimento:

SR. RELATOR SENADOR DEMOSTENES TORRES (DEM-GO): Agora, veja só, o que nós estamos perguntando é porque o que nós temos aqui, se o Senhor quiser até leio para o Senhor, já li aqui mas se precisar leio novamente. O quê acontece? O piloto pede lá em São José dos Campos... Eu acho interessante ler, porque... Então, o que diz o Controlador? “November 600 X-RAY(F) Lima. ATC permissão para Eduardo Gomes”, que é em Manaus, permissão para Eduardo Gomes, “nível de vôo 370, direção Poços de Caldas. Código squawq do transponder 4574. Após decolagem faça partida Oren”. Aí o Piloto: “Ok, Senhor. Eu peguei a pista 15 para SO A ISBEG(F). Nível de vôo: 370. Eu não peguei o primeiro fixo. Squawq 4574, partida Oren”. Então o que nós percebemos? Que o plano de vôo passado para o piloto no momento da decolagem faz referência tão-somente ao nível 370.
SR. CORONEL AVIADOR EDUARDO DOS SANTOS RAULINO: Justamente. De acordo com que o Senhor está lendo, essa autorização foi dada até Eduardo Gomes no nível 370.
(...)

SR. RELATOR SENADOR DEMOSTENES TORRES (DEM-GO): É uma coisa que já foi perguntada. O Senhor é Piloto, não é?
SR. CORONEL AVIADOR EDUARDO DOS SANTOS RAULINO: Sim, Senhor.

SR. RELATOR SENADOR DEMOSTENES TORRES (DEM-GO): Muito bem. Se o Senhor recebesse aquele comando de São José dos Campos: “November 600 X-RAY(F) Lima, ATC, permissão para Eduardo Gomes Manaus, nível de vôo 370, direção Poços de Caldas, código squawq do transponder 4574. Após a decolagem faça partida Oren”. Se o Senhor como Piloto, o Senhor sairia de São José dos Campos e iria para Manaus no 370?
SR. CORONEL AVIADOR EDUARDO DOS SANTOS RAULINO: Eu solicitaria uma confirmação da autorização, como já aconteceu várias vezes de receber uma curta autorização e ser uma rota extensa, eu sempre peço... Eu pediria toda a autorização da rota. Nem sempre é possível dar, mas aí no clearence limit que ele me daria, no caso, Brasília, 370 até Brasília, após vamos confirmar se vai manter o 370, se vai mudar de nível ou não. Eu solicitaria a confirmação desse tipo. O Piloto nesse caso aí entendeu que estava autorizado até Manaus.

SR. RELATOR SENADOR DEMOSTENES TORRES (DEM-GO): Até porque americano não sabe desse padrão. Possivelmente ele nem sabia que a partir de Brasília era contramão no 370.
SR. CORONEL AVIADOR EDUARDO DOS SANTOS RAULINO: Deveria saber. As cartas de aerovia, de rota, informam isso.

SR. RELATOR SENADOR DEMOSTENES TORRES (DEM-GO): Também então? Bom, então é mais um motivo para se saber que o Piloto também contribuiu --
SR. CORONEL AVIADOR EDUARDO DOS SANTOS RAULINO: Porém, se autorizado pelo Controlador nós seguimos o que o Controlador determinou.

SR. RELATOR SENADOR DEMOSTENES TORRES (DEM-GO): E o Controlador determinou que fosse até Manaus em 370?
SR. CORONEL AVIADOR EDUARDO DOS SANTOS RAULINO: Pela autorização, sim. [g.n]

2) O TCAS e o Transponder

Em relação aos equipamentos TCAS e transponder, constam as seguintes conclusões no inquérito da Polícia Federal (páginas 16 e seguintes do relatório):

1. A operação em espaço aéreo com separação vertical mínima reduzida (RVSM) está definido no RBHA 91 – Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica e no Manual AIP-BRASIL, ENR 2.2.1 do Comando da Aeronáutica - COMAER, podendo ser definido como o espaço aéreo em que o controle de tráfego aéreo (ATC – air traffic control) separa verticalmente as aeronaves por um mínimo de 1000 pés entre os níveis de vôo FL 290 e FL 410. Espaço aéreo RVSM requer operador e aeronave aprovados pelo DAC, é dizer, homologados para voar RVSM.

2. Conforme o item 1.11 da ENR 2.2-2 do COMAER, antes do ingresso no espaço RVSM, o piloto em comando de aeronave aprovada RVSM deverá certificar-se de que está funcionando normalmente, além de outros equipamentos, transponder SSR modo C ou S.  

3. Conforme o item 1.12.6 da mesma norma, em caso de falha do transponder SSR modo C ou S, o piloto deverá notificar o órgão de controle do tráfego aéreo quanto a essa falha, usando a fraseologia “negativo RVSM”.

4. É fundamental a existência de um sistema de radares proporcionados pela Aeronáutica para vôos nessas condições especiais (vôo por instrumento).

5.  O laudo pericial fornece as definições de radares primário e secundário, utilizados na aviação. O radar primário seria aquele que não depende de ação por parte do alvo que está sendo detectado, sendo que o sinal captado pela antena radar é apenas a reflexão do pulso que ela mesma havia transmitido. O radar secundário é um sistema cooperativo. O radar secundário recebe em solo um sinal que é ativamente transmitido pelo alvo toda vez que recebe um sinal interrogador. Para tanto, a aeronave alvo deve estar equipada com um equipamento apto a receber e compreender o sinal interrogador, bem como apto a transmitir uma resposta. O equipamento que realiza tais tarefas é o transponder.

6. Na explicação dada pelo Diretor da EMBRAER Sergio Mauro de Moraes Rego Costa, em depoimento de fls. 83, “o transponder é, portanto, um equipamento criado para estabelecer uma comunicação entre a aeronave e os radares do centro de controle do espaço aéreo, de forma a permitir que o controlador saiba exatamente qual é a aeronave que ele observa em determinado ponto do espaço aéreo ou com a qual mantém uma comunicação”.

7. O transponder possui um código numérico de quatro algarismos que é selecionado pelo piloto conforme instruções do controlador do espaço aéreo, exigindo, portanto, uma ação do piloto para entrar em funcionamento.

8. Outra função do equipamento é fornecer ao centro de controle a altitude da aeronave. Conforme explicado na página 10 do laudo pericial, os transponders podem ser operados em três modos de operação, nos interessando os modos C e S que são aqueles obrigatórios para vôos em espaço RVSM.

9. No modo C, o transponder informa, além do código transponder, a altitude determinada pelo sistema de altimetria por pressão da aeronave, com grande exatidão.

10. No modo S, o transponder informa os mesmos dados do modo C e outras informações específicas, tais como velocidade, direção, altitude, status – solo ou vôo e outras.

11. O código transponder é fornecido pelo centro de controle do espaço aéreo e programado no equipamento pelo piloto. Os códigos 7600 e 7700 são, respectivamente, utilizados para perda de comunicação por rádio e para emergência geral.

12. O TCAS é um equipamento que visa à detecção de outras aeronaves bem como a posição relativa, tanto no plano horizontal como no vertical, em relação àquela aeronave. Conforme consta nas fls. 10ss do laudo pericial, o TCAS detecta outras aeronaves utilizando o transponder, através do qual interroga aeronaves que possam estar próximas. Se estas aeronaves próximas forem equipadas com transponder em funcionamento, elas responderão às interrogações.

13. As aeronaves objeto deste inquérito eram equipadas com TCAS II, capaz de oferecer dois tipos de alerta: TA (aviso de tráfego) e RA (aviso de decisão). TA representa o nível mais baixo de alerta e na sua ocorrência o sistema dispara um alarme sonoro na cabine anunciando “traffic, traffic”. RA representa o nível mais elevado de alerta e visa recomendar manobras evasivas ao piloto. O sistema dispara, portanto, um alarme sonoro anunciando a manobra que o piloto deve realizar.

14. As aeronaves Legacy e Boeing possuíam, ambas, TCAS II e homologação para voar no espaço aéreo RVSM.

 

Da ausência de funcionamento do conjunto TCAS/transponder como causa fundamental para a ocorrência do evento. Da conclusão pela existência de negligência ou imperícia imputadas aos pilotos americanos.

1. Conforme o item V.7 de fls. 59ss do laudo pericial, o TCAS da aeronave Legacy 600 recebe dados fornecidos pelos transponder das aeronaves próximas, que podem incluir a identificação da aeronave, sua altitude e direção.

2. Conforme já explicado no item 4.3. acima, o TCAS é o equipamento capaz de evitar uma colisão durante o vôo, fornecendo ao piloto inclusive subsídios para, de imediato, decidir quanto à manobra a ser realizada.

3. A existência de transponder e TCAS funcionando durante todo o vôo da aeronave Legacy 600 N600XL teria evitado a ocorrência do evento danoso. O desligamento dos equipamentos, portanto, foi condição sem a qual o evento não teria ocorrido.

(...)
7. Os peritos analisaram parâmetros relativos a sistemas que poderiam afetar a operação do transponder, levando ao seu desligamento. Foi analisado em particular o estado dos barramentos elétricos DC Bus 1 e DC Bus 2 que são os responsáveis por alimentar os módulos transponder 1 e 2. Concluíram os peritos que não foi detectado, entre as informações armazenadas no FDR da aeronave N600XL, nenhum mau funcionamento nos barramentos elétricos existentes na aeronave (...).

(...)
26. Por fim, os equipamentos transponder/TCAS e rádio comunicação da aeronave Legacy N600XL foram retirados após o acidente pela Comissão de Investigação do CENIPA/COMAER, e levados para os Estados Unidos da América, onde foram submetidos a testes nas instalações das empresas fabricantes Honeywell e ACSS. Conforme atesta o ofício do CENIPA juntado às fls. 743 do inquérito, das análises efetuadas não foi constatada discrepância no funcionamento e tampouco nas características operacionais dos equipamentos. Não há, portanto, qualquer indício de falha mecânica nos aparelhos referidos.

27. Descartando-se a improvável falha mecânica, e pelos indícios acima arrolados, foram os pilotos indiciados em 07.12.2006 pelo Delegado de Polícia Federal Ramon Almeida Silva, que então presidia o inquérito, pela prática do crime de exposição de aeronave a perigo, culposo, com resultado morte, tipificado pelo artigo 261, § 3º, c/c artigo 263 e 258 do Código Penal.

28. Considerou a autoridade policial que os pilotos possuíam o dever de monitorar constantemente os instrumentos da aeronave, certificando-se de que os mesmos estavam em plenas condições; considerou que os pilotos negligenciaram o dever de cuidado esperado e exigido de um profissional durante o vôo, cuidado este que certamente impediria o resultado, qual seja, a exposição do tráfego aéreo a risco e a conseqüente colisão das aeronaves e o resultado morte.

(...)

31. Há que se ressaltar, por fim, que a Instrução do Comando da Aeronáutica ICA 100-12, já citada anteriormente, obriga o piloto a operar o transponder, mantendo-o em funcionamento, e selecionando os modos e códigos que lhe sejam informados pelo órgão de controle do espaço aéreo, mantendo-o acionado durante todo o vôo (item 14.4. da ICA 100 -12). [g.n]

No relatório do IPL, o delegado ainda transcreve dois diálogos que apontam para o desligamento dos equipamentos TCAS/transponder, um deles captado na cabine de comando, no qual, logo após o choque, o piloto, que havia se ausentado por alguns minutos, indaga ao co-piloto se o TCAS está ligado, ao que este responde que não; no outro diálogo, travado entre o piloto e o Comandante do Cindacta IV, logo após o pouso em Cachimbo/PA, o Coronel da FAB questiona por três vezes se o TCAS estava ligado, ao que o piloto responde que não.

Por fim, mais um indício apontado no relatório do inquérito, de que o equipamento fora desligado, é que, tão logo ocorre o choque, o transponder é religado, o código de emergência 7700 é digitado e a aeronave imediatamente passa a ser captada pelo radar de Brasília.

Falha de Radar e de Comunicações

No relatório do inquérito policial, consta que a aeronave Legacy N600XL ficou por quase 60 minutos sem estabelecer comunicação bilateral com os centros de controle de Brasília e/ou Manaus.

Imputa a autoridade policial aos pilotos o descumprimento do item 7.14.4 da ICA 100-12 que determina os procedimentos de segurança em caso de falha na comunicação. Um dos procedimentos seria o acionamento, pelo piloto, do código 7600, ocasião em que constataria que o aparelho estava desligado, podendo religá-lo e evitar a tragédia.

(...) Entendo que, de todo o exposto acima, é possível concluir que a responsabilidade dos pilotos pelo não-cumprimento do plano de vôo deve ser minorada em face dos seguintes fatores: (a) a autorização transmitida pelo controlador aos pilotos sugere que o nível de vôo seria de 37.000 pés até Manaus/AM. O Coronel Raulino, em seu depoimento, afirma, inclusive, que dessa forma entenderia a autorização que foi emitida pelo órgão de controle do espaço aéreo; (b) os pilotos são norte-americanos, e nos Estados Unidos o normal é a transmissão de um só nível até o aeródromo de destino; (c) parece-me que os pilotos entenderam que estavam autorizados a seguir até Manaus no nível 370, inclusive porque, ao passarem por Brasília, não receberam qualquer instrução em contrário do órgão de controle do espaço aéreo.

Falha dos Controladores de Tráfego Aéreo

O IPL ainda aborda a conduta dos controladores de vôo, imputando aos sargentos Jomarcelo Fernandes dos Santos, Lucivando Tibúrcio de Alencar, Leandro José de Barros e Felipe Santos dos Reis a responsabilidade por condutas que teriam colaborado, de forma decisiva, para a ocorrência do delito. Em suma, o delegado Renato Sayão Dias afirma, nas páginas 34 e seguintes do relatório que:

a) a autorização que foi transmitida pelo sargento Felipe Santos dos Reis, do Centro de Controle de Brasília ( ACC Brasília) para o controlador de São José dos Campos que a retransmitiu aos pilotos americanos não seguiu o preconizado nos itens 8.4.9, 8.4.10.1 e 8.4.10.3 da ICA 100-12, deixando de transmitir o limite da autorização dada, e os pontos onde deveria ocorrer a mudança de rota e nível de vôo;

b) o sargento Jomarcelo Fernandes dos Santos, de Brasília, por seis minutos teve na tela do radar a visualização da aeronave Legacy a 37.000 pés após passar por Brasília, enquanto tinha na strip eletrônica o plano autorizado para 36.000 pés a partir daquele trecho, e não ordenou a descida da aeronave. O mesmo controlador deixou de tomar providências após a perda de sinal do transponder da aeronave, deixando de cancelar o vôo nas condições RVSM, omitindo-se em separar a aeronave das demais, avisando o centro de Manaus daquela condição. Este controlador ainda informou ao que o sucedeu que a aeronave estava a 36.000 pés, e não lhe informou a situação anômala em que estava, sem comunicações e sem contato com o radar secundário.Tais condutas teriam infringido os itens 14.4.9, 14.4.10 e 14.4.11 da ICA 100-12;

c) o sargento Lucivando Tibúrcio de Alencar, de Brasília, recebeu do sargento Jomarcelo a informação da aeronave como estando a 36.000 pés, sem qualquer problema quanto a comunicações e visualização no radar. A informação que tinha na tela,contudo, era de que não havia sinal de radar secundário, não sendo precisa, portanto, a altitude que lhe era mostrada pelo radar primário. Suspeitou do funcionamento do transponder e tentou 8 contatos com a aeronave sem, entretanto, tomar as providências previstas nos itens 7.14.1 e 7.14.2 da ICA 100-12, que prevê os procedimentos relativos a aeronave com falha de comunicações;

d) sargento Leandro José Santos de Barros, mesmo sabendo que a aeronave Legacy estava sem comunicações e sem visualização no radar secundário, coordenou a sua passagem ao centro de Manaus como se estivesse a 36.000 pés, e com comunicações, não alertando o próximo centro sobre as condições anômalas da aeronave.

A Versão do Comando da Aeronáutica

         Em nota à imprensa, o Comando da Aeronáutica deu a sua versão oficial sobre os fatos, nota essa lida pelo Comandante da Aeronáutica, Tenente-Brigadeiro-do-Ar Juniti Saito nesta CPI. Segundo o esclarecimento:

-os controladores envolvidos no caso tinham, no máximo, seis tráfegos sob sua responsabilidade, abaixo do limite de 14 previsto em norma;
-não há, até o momento, nenhuma indicação de influência da cobertura radar, por ineficiência ou deficiência dos equipamentos, no acompanhamento das aeronaves envolvidas;
-o sistema emitiu todos os alertas previstos e conhecidos pelos controladores, cabendo destacar que foi exibida para o controlador a informação do próximo nível a ser voado pelo Legacy (36.000 pés), ao mesmo tempo em que mostrava que a aeronave mantinha o nível de 37.000 pés. Cabe destacar que essa é uma funcionalidade do software de controle do espaço aéreo utilizada desde os anos 80;
e,

-o transponder do Legacy deixou de funcionar (desaparecimento do círculo ao redor da cruz na tela radar), e que a etiqueta da aeronave apresentou a letra "Z" no lugar do sinal "=", ainda na área do CINDACTA I, significando que a altitude exibida não era confiável para efeito de separação vertical entre tráfegos e, portanto, demandava intervenção imediata do controlador. A Instrução do Comando da Aeronáutica (ICA) nº 100-12, documento que normatiza o controle do tráfego aéreo, padroniza, em seu capítulo 14, com relação ao uso do radar, os seguintes itens:

-14.4.9 O controlador deverá informar ao piloto quando o interrogador de terra ou transponder da aeronave estiver inoperante, ou operando com deficiência.

-14.4.11 Quando o transponder de uma aeronave deixar de apresentar o sinal de resposta desejado, o controlador deverá solicitar ao piloto que proceda a uma verificação de funcionamento do transponder.

Por fim, o Comando da Aeronáutica destaca que a investigação continua em andamento para que possam ser apurados todos os fatores que contribuíram para o acidente e reafirma que:

-o Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro é seguro e confiável, e que todo espaço aéreo em nosso país é controlado, seguindo rígidos padrões de segurança;

-nos últimos 17 anos, enquanto a frota de aeronaves civis brasileiras cresceu 49% (de 7.494 para 11.182), o número de acidentes caiu 82% (de 118 casos/ano em 1990, para 34 casos ano em 2006);

-nos níveis de vôo da aviação comercial, a cobertura radar e de comunicações é plena; e,

-existem, atualmente, mais de 5.500 equipamentos para o controle do espaço aéreo no Brasil, funcionando 24 horas por dia, 365 dias no ano, que apresentam uma disponibilidade operacional diária acima de 98%.

O Comando da Aeronáutica, em resumo, identifica como a principal causa do acidente o erro humano, o que está em harmonia com as conclusões deste Relatório.

3) CONCLUSÕES

Dos elementos colhidos por esta CPI em relação ao acidente aéreo envolvendo o Boeing 737-800 da Gol Linhas Aéreas e o Embraer Legacy 600 da ExcelAir, ocorrido em 29.09.2006, é possível apreender que vários fatores contribuíram para o acidente: possíveis falhas técnicas, falhas dos pilotos e erros dos controladores de vôo. Não obstante, na análise do fato, concluo que o fator humano sobressai-se como causa principal. Eliminados os erros humanos da cadeia causal, o acidente não teria ocorrido.

Os controladores de vôo, segundo os depoimentos colhidos, estão acostumados com as falhas – se e quando acontecem – de radar, de software e de comunicação por rádio. O próprio controlador Lucivando frisou que, por causa delas, costuma atuar de forma preventiva em sua atividade. Se os pilotos do Legacy não tivessem desligado o transponder, o acidente não teria ocorrido. Se os controladores de vôo tivessem atuado de forma diligente e responsável, conforme a natureza da atividade exige, o acidente não teria ocorrido.

4) QUALIFICAÇÃO DE CONDUTAS

O trabalho de investigação exposto neste Relatório forneceu a esta CPI elementos suficientes para concluir pela existência de indícios que permitem qualificar as condutas das pessoas citadas nos seguintes termos:

JAN PAUL PALADINO – incurso nos arts. 261, § 3º (exposição de aeronave a perigo, na modalidade culposa), c/c art. 263 (forma qualificada, pelo resultado morte), com pena cominada pelo art. 258 e na forma do art. 70, todos do Código Penal;
JOSEPH LEPORE – incurso nos arts. 261, § 3º (exposição de aeronave a perigo, na modalidade culposa), c/c art. 263 (forma qualificada, pelo resultado morte), com pena cominada pelo art. 258 e na forma do art. 70, todos do Código Penal;
JOMARCELO FERNANDES DOS SANTOS – incurso nos arts. 261, § 3º (exposição de aeronave a perigo, na modalidade culposa), c/c art. 263 (forma qualificada, pelo resultado morte), com pena cominada pelo art. 258 e na forma do art. 70, todos do Código Penal;
LUCIVANDO TIBÚRCIO DE ALENCAR – incurso nos arts. 261, § 3º (exposição de aeronave a perigo, na modalidade culposa), c/c art. 263 (forma qualificada, pelo resultado morte), com pena cominada pelo art. 258 e na forma do art. 70, todos do Código Penal;
LEANDRO JOSÉ DE BARROS – incurso nos arts. 261, § 3º (exposição de aeronave a perigo, na modalidade culposa), c/c art. 263 (forma qualificada, pelo resultado morte), com pena cominada pelo art. 258 e na forma do art. 70, todos do Código Penal;

O número de irregularidades encontradas na Infraero leva à necessária conclusão de que as condutas praticadas – crimes e atos de improbidade administrativa – não o foram por mero acaso ou ocasião. Foi, sim, orquestrada uma bem estruturada organização com o objetivo precípuo de, através da reiteração de crimes, lesar os cofres públicos, mediante a celebração de contratos ilícitos e superfaturados.

Pelos menos duas organizações criminosas atuaram na INFRAERO. Uma a partir de Petrolina no Pernambuco e outra com base operacional em Curitiba - PR.

Irregularidades nas obras de construção e reforma dos aeroportos

Foram analisados os contratos de obras de onze aeroportos.
As mesmas irregularidades se repetem em praticamente todos os procedimentos licitatórios:

1. critérios de pré-qualificação eliminando a absoluta maioria dos concorrentes, indício claro de direcionamento;
2. elevação de preços de orçamentos-base para contratação;
3. atuação de empresa responsável pelo projeto básico como sub-contratada da empreiteira para elaborar o projeto executivo;
4. alteração significativa de projetos executivos de obras no decorrer da execução do contrato.

O resultado final é sempre em prejuízo aos cofres públicos.
A constatação mais grave é de que as pessoas jurídicas com quem a Infraero deveria manter relações pautadas exclusivamente na mais lídima conduta empresarial e no interesse público, verdadeiramente, apropriaram-se da estatal.

Não se percebe serem os interesses da Infraero dos usuários dos aeroportos brasileiros os motivos determinantes para a destinação dos recursos, sempre escassos diante das infinitas necessidades.
A apropriação do público pelo privado é tão endêmica na Infraero que, independente de quem esteja ocupando os cargos de direção da empresa, continua sendo o interesse dos empreiteiros o guia para a definição de prioridades nas obras e serviços. Certamente, tal só ocorre se a relação entre os administradores da Infraero e seus contratados for promíscua. O problema é suprapartidário e permeia mais de um governo. Mudam-se Administrações, ministros, presidentes da empresa, alternam-se diretores, mas o que não sofre transformação é a sistemática de os gastos da Infraero serem pautados pelos interesses de seus contratados.

Com base no que foi investigado, não restam dúvidas de que foi montado na Infraero um esquema para sugar recursos públicos.

As principais irregularidades foram detectadas na construção e reforma dos seguintes aeroportos:

1. Aeroporto Santos Dumont – Rio de Janeiro (RJ);
2. Aeroporto Internacional de Brasília – Juscelino Kubitscheck;
3. Aeroporto de Congonhas – São Paulo (SP);
4. Aeroporto Internacional de São Paulo – Guarulhos (SP);
5. Aeroporto Internacional de Viracopos – Campinas (SP);
6. Aeroporto de Vitória – Eurico Aguiar Salles (ES);
7. Aeroporto Internacional de Salvador – Deputado Luís Eduardo Magalhães (BA);
8. Aeroporto Internacional de Florianópolis (SC);
9. Aeroporto Internacional de Goiânia (GO);
10. Aeroporto Internacional de Macapá (AP).

Principais irregularidades relativas às receitas comerciais da INFRAERO – contrato com a FS3

Existem dois grupos principais de receitas que são administradas pela INFRAERO: as tarifárias – ou aeroportuárias – e as oriundas de arrendamento de áreas, ou seja, as receitas comerciais.

Relativamente às receitas comerciais, a INFRAERO dispõe, segundo consta de Relatório do TCU, de cerca de 6.000 áreas comerciais e 450.000 pontos de publicidade nos aeroportos, que responderam pela receita comercial de R$ 470.379.000,00 no exercício de 2005, o que representou 26,89 % do total da receita bruta de R$ 1.749.295.000,00 daquele ano.

Apesar do alto valor dessas receitas, o relatório da auditoria realizada pelo TCU em 2006 sobre os sistemas de arrecadação da receita mostrou que não existe segurança dos sistemas, que proliferam sistemas espalhados pelas diversas regiões do país, e que não há uma visão institucional no desenvolvimento desses sistemas. Além disso, os sistemas não são fiscalizados regularmente pela auditoria interna da INFRAERO, tornando-os suscetíveis a erros e fraudes na arrecadação da receitas.
Consta ainda da referida auditoria que a remuneração da INFRAERO sobre os contratos de concessão de uso de área prevê o recebimento de uma parte fixa e uma variável – que é um percentual sobre o faturamento. Essa parte variável é devida quando o faturamento for superior ao valor mínimo, estipulado em contrato. Aí reside um dos maiores problemas de controle desses contratos, qual seja, como aferir o faturamento dos concessionários.

O problema agrava-se em razão da existência de procedimentos manuais que são mais passíveis de erros que os automáticos. A necessidade de preenchimento, envio e digitação de mapas de faturamento de concessionários introduz diversos componentes de erros na operação de arrecadação das receitas da INFRAERO. Além disso, o controle utilizado para coibir a sonegação de informações do faturamento real dos concessionários resume-se a fiscalizações tipo “boca-de-caixa”.

Em 2005 a receita oriunda da comercialização de espaços de mídia aeroportuária foi de 35 milhões, e esta CPI verificou que os contratos de concessão desses espaços publicitários são celebrados pela INFRAERO sem divulgação prévia e sem licitação, ficando restrito a poucas empresas. Segundo os funcionários da INFRAERO informaram na CPI, não há licitação em razão da ausência de mais de um interessado em cada espaço.

Consta, inclusive, da Nota Técnica nº 749/GSGAB/SFC/CGU/PR da CGU que o mercado é restrito a poucas empresas e que o grupo que hoje domina a comercialização da mídia aeroportuária (cerca de 80%) é composto por cerca de dez empresas, com fortes vinculações entre si e que se organizaram sob a forma de associação, a ABMA (Associação Brasileira de Mídia Aeroportuária).
Em dezembro de 2003, a INFRAERO firmou o contrato nº 182-SF/2003/001 com a FS3, no valor de R$26.840.520,82 cujo objeto era o fornecimento de um sistema para gerenciamento de disponibilidade de comercialização de espaços publicitários aeroportuários para 65 aeroportos da empresa.

A justificativa da contratação foi de que era imprescindível a adoção de um sistema que permitisse aperfeiçoar a gestão daquela atividade que vinha apresentando crescente expansão e sofisticação, o que beneficiaria todos os aeroportos da rede, expandindo os negócios da empresa, além da fiscalização pelas gerências.

1. Descumprimento do dever legal de realizar o procedimento licitatório regular e contratação por inexigibilidade de licitação com empresa que se constituiu com a finalidade exclusiva de distribuir o software Advantage V2 à INFRAERO, sem experiência anterior, e sem a exigência de capital social condizente com o valor do contrato.
2. Fornecimento de dados privilegiados, que eram de conhecimento exclusivo da INFRAERO, com vistas a que a empresa FS3 firmasse o contrato de distribuição do software Advantage V2 com a empresa licenciadora.
3. Ausência de estudos de viabilidade econômico-financeira, de projeto básico com adequada precisão dos serviços realizados pela contratada, de orçamento estimativo dos custos e de consultas de preços ao mercado, acarretando a contratação com base apenas nos dados constantes da proposta da contratada, contrariando o art. 7º da Lei nº 8.666, de 1993 combinado com o inciso IX do art. 6º.
4. Falta de consulta à área de tecnologia da informação com vistas a emitir parecer técnico e fornecer informações sobre a possibilidade de a INFRAERO desenvolver seu próprio programa de gestão, bem como de solicitar a hospedagem em computadores da INFRAERO, em descumprimento da norma interna sobre aquisição e utilização de recursos computacionais.
5. Inexistência de estudos para verificação do acréscimo de receitas esperados com a contratação, que representava, em um ano, o custo de quase metade do valor das receitas auferidas pela INFRAERO.
6. Previsão contratual de execução dos serviços por período maior que a utilização do sistema Advantage V2, resultando em custo maior do que o benefício.
7. Previsão contratual de preços elevados e quantitativos de licenças superiores ao necessário, não chegando a ser utilizada a metade das licenças contratadas.
8. Pagamentos antecipados das licenças de usuários, pagamentos por licenças que não foram utilizadas e pagamentos indevidos a título de manutenção das licenças em valores fixos por períodos em que as licenças de usuários ainda não estavam sendo usadas
9. Com a suspensão do contrato por 120 dias, um dia antes do vencimento, para negociação da celebração do primeiro termo aditivo, o acesso ao software e aos dados que tinham sido implantados foi negado à INFRAERO, apesar de as licenças já estarem registradas no patrimônio da INFRAERO de as manutenções terem sido pagas, contrariando os termos da cláusula contratual 7.1.11, pela qual a FS3 deveria manter o sistema funcionando na versão disponível na data do último pagamento da manutenção.
10. Falta de detalhamento dos serviços denominados Customização/ Implantação e Manutenção do site market e da Manutenção do Software. A falta de licitação em separado desses serviços impossibilitou a avaliação de se os preços praticados estavam de acordo com os de mercado.
11. Hospedagem contratada por valor muito acima do mercado, incluindo pagamento de parcelas em períodos em que a etapa de implantação/customização dos dados não havia começado.
12. Cláusula de pagamento de bônus por desempenho, no valor máximo de R$ 6.600.000,00, que é grave ilicitude, segundo o Ministério Público, porque representa pagamento em duplicidade.
13. Os pagamentos à contratada eram liberados mensalmente, da forma como foram fixados no cronograma de pagamentos constante da proposta da FS3, sem a exigência da documentação legal dos direitos de uso do software, bem como da efetiva comprovação por parte da contratada da realização dos serviços.
14. Inexigibilidade de licitação – baseada no Inciso I do art. 25 da Lei 8.666/93, em razão de a FS3 ser fornecedora exclusiva do Software Advantage V2 –, embora a contratação dos serviços representassem 75% do objeto do contrato, em contrariedade ao entendimento do Tribunal de Contas da União que proíbe a contratação em conjunto do software e dos serviços de manutenção.
15. Irregularidades na certidão fornecida pela ABES à contratada para comprovar a exclusividade do fornecimento e distribuição do software.
16. Falta da apresentação uma série de documentos comprobatórios da constituição da empresa e dos certificados de que a FS3 era de fato a legítima distribuidora do software Advantage V2